black560 2006-6-26 14:35
梁某未经批准非法占用土地案分析
【案 情】 2002年10月10日，顺德区行政执法局根据群众投诉，对当事人梁某未经批准非法占用土地一案进行调查。经查，当事人梁某于1993年8月经羊额村委会同意临时使用伦教羊额丰埠坊二巷五号旁的集体土地30.65平方米，但梁某未正式办理相关的用地及报建手续，在上述土地建住宅，使用至今。梁某当场向行政执法局保证，在三个月内办理用地及报建手续，如未能办齐手续，将自动拆除住宅。但时至2003年6月2日，梁某未办理相关手续，也未拆除该住宅。6月3日，行政执法局依法向梁某送达了《行政处罚通知书》，在收到通知书后，梁某未提出陈述和申辩。6月15日，行政执法局依法向梁某作出了行政处罚决定书。
【处 罚】 当事人梁某的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款的规定，属“农村村民未经批准非法占用土地建住宅”，顺德区行政执法局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，决定给予如下行政处罚：
责令梁某退还非法占用的土地，限期15日内拆除在非法占用的土地上的建筑物。
【诉 讼】 当事人梁某不服处罚决定，于2003年6月19日向顺德区人民法院诉讼，诉称1、该住宅已于1993年5月17日向伦教镇羊额管理区办事处交款3065元作为建房用地补偿金，至今使用近十年，且不影响规划，因此不需要拆除；2、行政执法局作出的《行政处罚决定书》适用法律错误；3、行政执法局在作出《行政处罚决定书》前只告知其有陈述权和申辩权，而没有告知听证的权利，程序违法；4、违法行为发生于1993年，已过两年的追诉时效，当事人不应再受行政处罚。顺德区人民法院审理查明上述事实后，认为行政执法局对梁某的处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法予以维持。判决后，梁某不服，于2003年8月11日向佛山市中级人民法院提起上诉，佛山市中级人民法院经审查后维持原判。
【评 析】 1、在该案中，新旧《中华人民共和国土地管理法》（下称《土地管理法》）都没有赋予管理区一级审批土地的权力。1988年修正的《土地管理法》第三十八条第一款规定：“农村居民建筑住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。” 1998年修订的《土地管理法》第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。”从新旧《土地管理法》的规定来看，农村居民建住宅用地的审批权最低也是在乡镇一级人民政府，因此羊额管理区批准梁某使用该土地的行为是无效的。所以当事人认为该土地是经批准使用的理由不成立。
2、在适用法律上，1988年修订的《土地管理法》第四十五条规定：“农村居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋。”而1998年修正的《土地管理法》第七十七条第一款规定：“村居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”即1998年修订后的《土地管理法》的处罚比1988年法律规定的较轻。当事人的违法行为发生在1993年，依法本应适用1988年的《土地管理法》，但根据法律适用的“从旧兼从轻原则”，对当事人的行为应适用1998年修订后的《土地管理法》。
3、在程序上，根据《广东省行政处罚听证程序实施办法》第五条及《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关只有在作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等处罚决定前，必须告知当事人有要求听证的权利。”本案中，行政执法局只是责令当事人拆除非法占用的土地上的建筑物，无须告知当事人有要求听证的权利，且行政执法局在作出行政处罚决定前，已向当事人送达了《行政处罚通知书》，明确告知其享有陈述和申辩的权利。故当事人提出程序违法的理由不成立。
4、对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有延续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定，违法行为连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案当事人梁某非法占用土地的行为一直持续至今，故需依法对梁某予以行政处罚。
