全面、彻底地推行土地有偿使用制度

关键词：土地经济学  土地有偿使用制度  土地集约利用  划拨土地

塘沽区土地储备开发中心   吴荣钱

  

土地是一种不可替代的生存条件和生产要素，同时具有资源和资产的特性。资源管理的目的是资源利用的效率最大化，资产管理的目的是使资产的最大化。我国是土地公有制国家，政府对土地进行统一的管理，包括土地的资产管理和资源管理。政府进行土地管理的最根本目的的就是让土地资源利用的效率最大化和资产的最大化的有机结合。而达到这种目的的关键在于土地利用管理的制度，即土地使用制度。而当前虽然我国土地使用制度在不断的进行改革，但并未建立适应社会主义市场经济的、彻底的、完善的土地使用制度。

我国土地使用制度改革的历程

1949年后，中国确立了土地的社会主义公有制，并且宪法明确规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者其他形式非法转让土地。”一直到改革开放前，城镇国有土地使用制度是单一的行政划拨制度，国家将土地使用权无偿、无期限提供给用地者，土地使用权不能在土地使用者流转。
1979年，我国开始把土地使用权作为合资企业的中方合营者的投资股本。80年代，土地使用制度开始发生改变，即土地使用权和土地所有权开始分离，在使用权上，开始变过去无偿、无期限使用为有偿、有期限的使用，使其真正按照商品的属性进入市场，但是这种改变不是全面的。
学术界普遍认为，我国目前已进入了城市土地有偿使用制度的完善时期［1］。但笔者认为，目前，我国的土地使用制度还处于一个过渡阶段，即土地无偿使用制度向土地有偿使用制度过渡。我国目前的国有土地使用制度实际上是双重双轨制，即依据不同的土地用途、目的及土地使用的主体采用不同的土地供应制度［2］。一般而言，赢利性的土地用途必须通过出让取得，其中用于居住、商业、娱乐等经营性用地必须通过“招标、拍卖或挂牌”的方式取得；而非盈利性和带有公益性质的土地用途可以通过划拨方式取得，同时用于盈利目的的军事用地、事业单位用地和国有企业用地也是变相通过划拨取得。

当前我国土地使用制度存在的问题

当前，土地使用者获得土地使用权主要有两种方式：行政划拨和出让。土地使用权划拨是土地行政管理部门依用地规划将一定土地面积的土地使用权无偿交付使用人的法律行为，其特点是取得的法定性、无偿性、无期限性和权利的受限制性；土地使用权出让是土地使用者以向国有土地所有者代表支付出让金为对价而原始取得的有期限限制的国有土地使用权，其特点是取得的法定性、有偿性、有期限性。二者的最大区别是取得的成本和使用期限的限制［3］。目前，土地出让制度已经初步建立，但还保存了土地行政划拨的方式，同时还有大量的划拨土地的存在。这种分配制度从根本上导致了土地的不集约利用。
一、划拨土地的大量存在使得城市土地利用效率低下
在正常情况下，随着城市化的快速发展，人口集中会造成对城市土地需求的增加，从而使城市土地价格增加。在市场机制的作用下，企业会尽可能的做出节约土地的经营决策，同时为了追求利润的最大化，企业会选择最佳的技术方案，尽量的用其他更为便宜的生产要求来代替越来越昂贵的土地，促进土地的集约利用。
但是，划拨土地主要是掌握在国有企业和事业、行政性单位手中，并且划拨土地的份额在我国城市建设用地中的比例还很大。
划拨土地是无偿或花费很小成本而取得的，划拨土地的拥有者——国有企业一方面并不把土地成本记入生产成本，缺乏土地集约利用的市场动力；另一方面，为了企业的利润的最大化，企业不愿意增加其他生产要素即增加成本的方式来提高土地利用的效率；再一方面，由于体制的原因，大部分国有企业经营不善，技术落后，也没有能力采用好的技术方案是土地集约利用。
划拨土地的无期限性使得划拨土地拥有者——国有企业在实际上拥有了土地的所有权，从而使国有企业把土地作为单位的“私有财产”，从而把土地和企业的其他问题混在一起。另一方面，由于中国传统思想的影响，国有企业对土地在思想上的依赖感使得划拨土地很难通过现行的土地储备制度达到土地集约利用。
划拨土地的特性决定了划拨土地的拥有者宁愿土地被大量的抛荒，也不愿意让这些土地让别人集约利用，除非其中的利润达到解决企业的其他问题，并足以让其突破思想局限。这种现象在那些经营能维持生存的企业中最为严重。例如：某国有企业在天津市塘沽区分别拥有大约100平方公里的土地，但是土地荒芜甚至遭到破坏的土地面积却达50平方公里。
二、划拨土地的存在使得我国城市地域结构呈现出新的特征，土地空间结构不合理
城市地域结构土地利用结构在城市空间的表现，在市场经济中，土地报酬递减规律是引起城市地域结构变化的主要因素。正常情况下，在土地报酬递减规律的作用下，越靠近城市中央的土地价格越高，集约化程度越高，但是由于划拨土地的无偿性，国有划拨土地的使用者不考虑生产过程中的土地成本，并不受到土地报酬递减规律的作用，因此划拨土地的位置变化主要是依靠行政力量。
依靠行政力量来改变城市地域结构的变化，笔者认为难度较大：1、地方政府财力有限；2、大批国有企业经营不善，期待着用土地来解决企业困难；3、在经营性用地“招、拍、挂”之前，拥有土地量大、企业困难小、职工包袱小的企业在开发商的推动下，大部分已经改变了土地使用用途，而土地量少、企业苦难大、职工包袱大的企业一直维持现状，规划难以实现；4、地方土地储备机构大都以增加政府财政收入为目的，也不愿意或者很难通过经济手段改变现状；5、各种他项权利在划拨土地上的存在及国有企业的复杂归属关系让土地储备机构无所适从；6、继续经营的企业需要搬迁，但在城市边缘却没有土地可以选择或者获得土地的成本较高，也不愿意搬迁。
因此，城市地域结构出现了新特征：1、城市中出现很多闲置的土地，使得城市功能区产生分割的状况；2、集体土地的获得比较成本低，城市粗放式扩张加速，“逆城市化”现象严重。
三、划拨土地流通性不强，让城市周边的集体土地面临巨大挑战，土地粗放型经营严重
划拨土地的大量存在，且由于上述的种种原因，流通性不强，且地方政府没有建立城市土地储备库，而城市的土地储备机构也不愿意储备这些土地用地，所以，目前城市土地市场表现的是一方面是土地的不集约利用，另一方面是土地的严重短缺。
而我国由于城乡经济的差距及楼市的兴盛，集体土地征收的相对成本并不是很高。例如天津市塘沽区规定，集体土地征收的最高价格在6.6万元/亩，即100元/平方米。而对城市建成区划拨土地的收购价格没有低于800元/平方米，即使地上一无所有、甚至土地遭到破坏的也不低于200元/平方米。因此，地方政府和开发商均乐于征收农村集体土地。
四、划拨土地的继续存在和土地有偿使用的双重性，违背了市场经济公平竞争的原则
土地是一种资源，也是一种生产要素，而且是不可或缺的生产要素。在市场经济条件下，历史上从政府得到不同区位、不同数量土地的企事业单位，因历史形成的土地优劣条件产生了不同的生产经营成本，使企事业单位处于不同的竞争平台，在相同生产技术与管理水平的条件下显示出不同的经营绩效，从而使得有些不善经营管理的企事业单位也能不劳而获，或少劳多获，打击了生产经营能力强的企事业单位的积极性，不利于企业的发展，也不利于土地集约利用。

土地使用制度的深入改革，创造土地资源配置的均衡

经济结构，是提土地集约利用的根本

要提高土地资源配置的效率，让土地最大限度的达到集约利用，最根本的力量是土地资源配置方式赖以依靠的制度。目前，各种土地违法案件、土地隐形市场及房地产的不正常发展归根结底是由于当前土地使用制度的双重性，由于原有土地使用制度的无竞争性，没有遵循当前社会主义市场经济发展的法则。

一、全面的、彻底的推行土地有偿使用制度
公有制土地经济是一种独特的经济形式，不同于私有制土地经济的经济运行机制，但是公有制土地经济在土地所有权和使用权分离后，让土地使用权作为独立的产权，是完全可以适应社会主义市场经济发展的，反之，市场经济的反作用也能让土地资源达到合理配置，达到集约利用。
市场经济要求生产要素能够在市场中充分合理的流通，生产要素作为一种生产成本在流通过程中依靠市场经济的基本规律达到资源的合理配置。生产要素的合理流通的基础是开放的市场和生产要素的货币化、量化。市场的开放是由社会整个经济制度决定的，而我国在努力构建社会主义市场经济，这是很明确的。而作为生产要素的土地使用权的货币化、量化则依靠土地使用制度的发展，我国目前进行的土地有偿使用制度的尝试，表明了将土地使用权货币化、量化的目的。
当前，我国在土地有偿使用的同时还保留了土地划拨供应的双重制度，加上由于历史原因形成的大量划拨土地的存在，让土地使用权货币化、量化面临巨大的挑战。1、已经存在的划拨土地使用权由于种种原因无法货币化、量化；2、土地的继续划拨，默认了部分土地使用权不货币化、不量化；3、部分土地使用权货币化而部分土地使用权的不货币化，让土地市场产生混乱，不能形成土地使用权流通的价格机制。
土地使用制度要适应社会主义市场经济的发展，必须让土地使用权全面、彻底的货币化、量化，即推行全面的、彻底的土地有偿使用制度，这种“有偿使用”不因土地使用者主体的差别和土地使用的历史原因而有例外。1、停止划拨方式供应土地。现行法律规定的土地使用可以通过划拨取得的主体，均为目前暴露的最缺乏成本意识的主体。这种成本意识不是通过教育形成的，而是在市场运行和自身经营的过程中通过成本运作形成的，而土地划拨的无偿性则否定了土地使用权的成本运作。2、对现存的划拨土地采用租赁制，收取租金，迫使企业将不利用的土地推向市场，让收回划拨土地使用权由被动转主动，当然土地市场需要土地储备制度的保障，即土地储备机构按照一定补偿标准对企业进行补偿，使土地使用权和原土地使用者脱离关系后，公开推向市场。
二、对划拨土地的收回做出明确的界定
对划拨土地采用租赁制仅仅是将划拨土地推向市场的前奏，真正将划拨土地推向市场是在政府收回划拨土地之后，因此，政府能不能合理的、顺利的将划拨土地收回是将划拨土地推向市场的关键，而收回划拨土地使用权的关键则是对划拨土地使用者如何补偿。
在我国法律法规中，在《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中涉及到了收回划拨土地使用权补偿，即无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给与适当补偿。但是这种适当补偿是含糊不清的，缺乏操作的实际意义。笔者认为根据物权法定和现实状况，在收回划拨土地时，应该就以下四个方面进行补偿：1、土地取得费；2、地上建筑物（构筑物）；3、土地投入；4、土地使用者对土地的投入而带来的部分级差地租［4］。
另外，由于划拨土地收回补偿的含糊性导致划拨土地抵押等他项权利的混乱，这种现象给划拨土地收回带来了一定的困难。因此，目前划拨土地抵押混乱的状况亟待改变。
三、对土地储备制度做出正确的定位和规范
土地储备制度是指城市政府依照法律程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，对通过收回、收购、置换、征用等方法取得的土地进行前期开发、整理，并予以储存，以供应和调控城市各类建设用地的需求，确保政府切实垄断土地一级市场的行为。土地储备制度的建立是自下而上的一次土地制度的改革，人们对土地储备制度的建立也是褒贬不一。笔者认为，土地储备制度的建立有利于土地有偿使用制度的形成，应该是可以肯定的，但是目前对土地储备制度的运作缺乏权威的法律依据，所以各地的土地储备机构的运作混乱，不免遭人非议。
笔者认为，土地储备制度应该是土地无偿使用制度向土地有偿使用制度的一种过渡，土地储备制度的作用就是用政府和市场手段将原有划拨土地推向市场。因此土地储备的重点在原有划拨土地的收购或收回，而不是征收集体土地等其他工作。

总结

    土地的资产性的资源性并不冲突，土地资产的最大化需要土地资源的合理使用，土地利用的效率最大化需要土地资产运作的机制。当前，我们应该不断的推进土地使用制度的改革，建立全面的、彻底的、完善的土地有偿使用制度才能使土地资产和资源的特性充分体现。

参考文献

［1］ 靳共元：《中国城市土地使用制度探索》，中国财政经济出版社2004年版，第63页
［2］ 陈尚年：《土地使用制度尚待完善》，中国房地产报，2003.12.18
［3］ 张明林：《最新国有土地使用权转让实务全书》，安徽文化音像出版社2003年版
［4］ 吴荣钱：《关于土地收购补偿费的思考》，地政月刊，2004

学到了很多东西,呵呵

有一个单位，属于小国有商业企业，土地属于国有划拨土地，快50年了，听说国家在土地政策上要有大的调整，比如使用费，税。可能由现在的40%提高到70%。有这种可能吗？如果有一家私企兼并，这个问题环存在吗？？？/？/

楼主的见解真的是经典，长见识。

划拨土地没有使用年限，土地使用费、税现在法规虽然有规定，但是大部分地方政府并没有真正实施。
如果私企兼并可以，情况有两种：1、不改变土地使用用途，即不该为经营性用地，可以采用土地使用权入股等多种方式，国家对此有详细规定；2、土地用途改变为经营性用途，则由政府收回，对原土地使用者进行补偿后进行招拍挂公开出让。

谢谢呀！！

谢谢你

谢谢，分析的透彻，对土地使用政策了解更深了！

学习啦，谢谢发表。