对土地整理的几点认识

王爱民 张中帆
杨剑

2006年底，财政部、国土资源部、中国人民银行联合下发了《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》（财综〔2006〕48号）（以下简称48号文），对今后新增建设用地土地有偿使用费的征缴使用做了新的规定。文件要求，从2007年1月1日起，中央以及地方分成的新增建设用地土地有偿使用费（以下简称有偿使用费），主要参照各地国土资源管理部门核实的截至上一年底基本农田面积和确定的土地开发整理重点任务分配给市、县，专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发等开支。48号文的出台，标志着国家投资土地开发整理项目管理体制发生了重大变化。面临新的形势，我们需要认真解读文件精神，对有关问题进行更深入的思考，重新认识土地整理的内涵，以利于开展下一步的工作，保证土地整理事业持续、快速、健康发展。


一、土地整理与耕地开发
48号文规定了有偿使用费的用途有三个：基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发，这意味着三种用途是有区别的，有着不同的目标要求。
基本农田建设和保护，是指对现有耕地，即耕地存量的保护，并突出体现了以建设促保护的指导思想，结合国土资源部2005年下发的197号文件《关于开展设立基本农田保护示范区工作的通知》的有关精神，这项工作不仅包括高标准基本农田建设，还包括对基本农田保护信息管理和动态监测系统建设等措施的投入。耕地开发，主要是从补充耕地的角度，它是获得耕地增量的主要措施。以上两种用途分别从耕地存量和增量两个方面落实耕地保护，均把耕地数量作为其主要的目标诉求。
土地整理也有对耕地数量的要求，但这并不是它的主要目标。《土地管理法》界定土地整理的内涵为“田、水、路、林、村的综合整治”，可见土地整理追求的是农村整体生产、生活和生态环境的改善，它是一个综合性目标，而不是单一目标。当前各地开展的土地整理工作普遍存在的问题是把土地整理完全等同于耕地开发，把耕地数量的增加当作主要目标，甚至是唯一目标，忽视了土地整理的综合效应，没有真正体现土地整理的内涵，不是真正意义上的土地整理。所以当前必须统一思想、提高认识，区分土地整理与耕地开发，尽快把土地整理工作调整到“综合整治”的轨道上来，通过改善土地利用结构，提高土地利用率，开展环境建设，实现综合效益，保证土地资源的可持续利用，而不只是建设新耕地。
二、土地整理与新农村建设
中央提出新农村建设的20字方针“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主”。对照土地整理的目标内涵，土地整理理念与新农村建设方针十分契合，两者都追求农村的整体进步，实现综合效益的提升：农村生产发展的根本是农业生产的发展，而土地整理追求实现的正是农业生产条件的改善；土地是农民赖以生存和发展的根基，土地整理正是通过“增加有效耕地数量、提高耕地质量”为农民“生活宽裕”创造条件；土地整理还进一步拓展了新农村建设提出的“村容整洁”的内涵和范畴，因为土地整理是“田、水、路、林、村的综合整治”，通过土地整理可以实现农村整体环境的改善，不仅包括农民的生活环境，即村容村貌的改观，还包括农田生态环境的改善；土地整理与中低产田改造、农业综合开发、农田水利建设等在工程措施上没有区别，最大的不同在于，土地整理把土地权属调整（或叫土地生产关系调整）作为其核心内容和手段，体现了对农民土地产权和利益的尊重，这是实现管理民主和乡风文明的前提和基础。
新农村建设不是一个部门能完成的任务，它需要多部门互相配合、齐抓共管。在具体的措施手段上，土地整理要注意与其它相关部门的协调衔接。比如村庄建设，规划、建设部门负责村庄规划布局、房屋建设，土地整理则要实施土地利用规划、落实村庄位置、规模、以及挂钩、置换等政策的落实；比如农村道路建设，交通部门负责修建进村公路，而村庄到田间，以及农田内部道路要由土地整理来完成；比如给排水问题，自来水公司负责农民生活用水，水利部门负责大型骨干水利设施建设，土地整理则要着重考虑结合土地利用规划，解决农田灌溉条件的改善，以及农田排水与农民生活排水（污）的衔接。总之，土地整理不能解决新农村建设的所有问题，但一定是要并可以发挥生力军作用的。特别是有偿使用费征收政策调整后，中央和地方有偿使用费年入总额将超过500亿元，全部用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发，这对加快新农村建设，将会起到巨大的作用。
三、土地整理与项目管理
48号文规定，从2007年开始，中央不再管理具体的土地开发整理项目，有偿使用费专项资金将按任务直接落实到市、县。脱离了大量具体琐碎的事务性工作，中央将更加专注于宏观调控和监管职能的行使，市、县如何使用这笔钱？采取什么方式管理？如何确保其真正发挥效益？是当前急待研究的头等问题。
从这几年国家投资土地开发整理项目运行情况看，尽管在管理方面还存在着需要加强和改进的问题，但实践证明了以项目形式管理、使用专项资金是科学的、行之有效的，这既是国际通行的政府投资管理方式，也是国家的明确要求：国务院《关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）明确规定，政府投资资金按项目安排。另外，从土地整理本身的特性分析，土地整理是一项系统工程，是土地利用规划的实现手段，它有着时间和空间上的统一要求，必须要做到“集中资金办大事、办成事”，项目管理模式无疑是最好的选择。
有了正确的认识之后，下一步应着手改进目前项目管理制度中不合理或欠缺的内容。首先要区分土地整理项目和耕地开发项目，土地整理项目要实现“田、水、路、林、村综合整治”的目标，其对象就不能局限于单纯的耕地范畴，土地整理项目必须以一个或几个完整的村为对象（或客体），开展全村范围，包括村落和所属农田的统一规划、整治和利用，实现村庄整体条件和环境的改善，从而达到新农村建设的要求。德国汉斯基金援助的我国山东青州南张楼村土地整理项目就是一个很好的例子。
其次要更正土地整理就是单纯的造地工程的错误认识，土地整理是一项系统工程、综合措施，工程只是其中一个手段，它还包括规划、地籍、权属以及利益分配等工作，开展土地整理首先要摸清项目区（即村庄）土地的利用现状，包括土地利用结构、面积、分布、权属情况，在此基础上进行科学合理的土地利用规划，确定居民点及其他各类用地的位置、规模，并通过道路、给排水设施、生态景观布局予以衔接，具体到农田建设，再进行详细的工程设计，从而达到优化土地利用结构，提高土地利用率，增加资源产出率，促进农村整体资源条件和环境的改善，最终实现建设社会主义新农村的宏伟目标。
第三，前面已经论述土地整理不能解决新农村建设的全部问题，而土地整理项目既然以整村为对象，必然会与其他部门有关联，所以一定要找准自己的位置，土地整理无论是“先来”还是“后到”，都要和有关部门密切配合、协调行动，要突出自己综合整治的优势，起到基础和平台作用。
最后，在项目的具体实施方面，要进一步转变政府职能，探索推行项目“代建制”，即市、县国土资源管理部门可以负责项目的组织、论证、评审、申报等前期工作，但对项目的建设实施，要通过招标等方式选择专业化的项目管理单位，严格控制项目投资、质量和工期，各级国土资源管理部门要加强政府监管，确保专项资金发挥效益，实现预期目标。
土地整理是一项有着丰富内涵、可持续发展的事业，发达国家如德国、比利时、荷兰、日本等开展土地整理已近百年，至今仍方兴未艾，为农业人口的安置和生产、生活条件改善、生态景观重塑做出了巨大贡献。新形势下，在建设社会主义新农村的历史机遇面前，土地整理一定要抓住机遇，大展宏图，要将对土地整理工作的认识上升到国民经济可持续发展、国家宏观调控长效机制的有效手段上，为全面建设和谐社会，解决“三农”问题，实现农民“安居乐业”，做出自己应有的贡献。
                                 

感觉这些东西都太理论了，其实大家都懂……

说实话
这里的东西都比较理论
正如
农民说的
搞什么搞 瞎搞

能真正为农民解决些问题才是硬道理

谢谢楼主给我们提供学习的平台!

能反映问题的是好东东,