城市土地收购储备制度与土地市场建设
城市土地储备制度，是指由城市政府委托的机构，通过收购、置换等方式，从分散的土地使用者手中将土地集中起来，并由政府或由政府委托的机构组织进行前期开发，再根据城市规划、土地年度计划，有计划地将土地投入市场的制度。土地收购储备制度在我国城市土地管理中的出现，充分发挥了政府的宏观调控作用，优化了城市土地资源配置，同时，也有利于增加财政收入，筹集城市建设基金。但是，我们也应看到当前土地收购储备中还有许多法律问题与当前的土地市场建设主流并不和谐。
一、土地储备机构运作法律依据分析
目前，土地储备中心在国内大部分市、县都己建立，一些地方也制定了相关规定，如杭州、青岛、武汉、福州等地都以人民政府的名义发布了相关“土地储备实施办法”。但由于我国《土地管理法》、《土地管理法实施条例》法律法规中对土地收购储备机构职能定位、收购范围等重要问题还没有一个明确的规定，导致各地在土地收购储备中做法不一，土地收购储备中心的性质、形式、职能各不相同，如杭州市土地储备中心负责收购、征购、征用土地，以及出让土地的前期准备工作。而厦门市土地开发总公司则除征用、收购土地外还负责通过招标、拍卖和挂牌方式向市场供地等工作。同时，在土地收购实践中存在的一些问题如在收购中储备中心有无权力强制收购等，都因缺乏法律依据而无法解决。
至今为止，我们还没有一部具体的法律或行政法规，甚至一个全国统一的部门规章来规范土地收购储备这一问题，各地的规定也没有上升为“地方法规”，基本停留在“地方规章”这一层次。因此，一旦发生法律纠纷，将会出现“无法可依”的被动局面，因为当前的规定从法律效力上来说都不能直接作为诉讼的依据。这样，有关当事人的合法权益就无法得到有效保障。可见，目前土地储制度急需足够的法律支持和保障。
二、土地收购储备机构的性质分析
土地收购储备中心作为政府为垄断土地一级市场而组建的一个“不以营利为目的”的特殊机构，在当前实践中主要以事业单位和公司两种形式出现。
1、事业单位，以杭州为代表，杭州市土地储备中心是全拔款的事业单位，其职能是接受政府委托行使征用、征购、收购、回收土地等职权，并进行土地出让的前期准备等工作。
2、开发公司，以厦门为代表，厦门土地开发总公司是正式在市工商管理局注册成立的企业法人，但是根据市政府的有关文件，它具有“收购、储备、出(转)让”土地的职能，并承担全市范围内土地使用权公开招标、拍卖出让的具体工作；也有权代表市政府有偿收回土地使用权。土地开发中收购、开发土地的费用全部由财政从基金中支付，土地招标、拍卖后价款直接进入财政专户，土地开发公司只负责对土地收购计划的规定、具体地块的征用、征购、土地招标拍卖及挂牌等具体工作，其本身不存在营利问题。可见，土地开发公司不是一般意义上的公司。根据《中华人民共和国公司法》规定，国有独资公司是指国家授权投资的机构或者国家授权的部门单独投资设立的有限责任公司，因此，厦门市土地开发公司也不是《公司法》中规定的国有独资公司。从其运作方式来看，具体项目的运作也是通过政府发文，政府计划、规划、建设、土地等部门出面协调，然后从财政注入资金方式进行，因而，它也不是一般的企业或事业单位，它虽然是以“公司”的名义出现，但其实质上是政府的一个职能代理机构，并非严格意义上的市场主体。
因此，当前的土地储备机构无论以何种形式出现，其实质上都是当前地方政府经营城市中的一个代理机构。关于土地储备机构的性质，当前大多数人认为这个机构应具有调控市场和增加土地收益的双重职能，且以前者为主，兼顾后者，也就是说，土地储备机构要在充分发挥储备土地对市场的调控功能下才能考虑其经济效益，这就决定了该机构不可能是企业，只能是行政单位或经授权的事业单位。然而，在更多场合，它却以“公司”的名义出现，这主要是为融资提供方便。筹集足够资金己成为许多土地储备机构发展过程中面临的首要问题，当前，“全额拨款事业单位不能贷款”的规定虽然有所放松，但是按当前规定，“地方政府、事业单位不能发行债券”。也就是说，如果要从社会上筹集资金，以“政府事业单位”形式出现的土地收购储备中心是不符合规定的，为此，杭州市土地储备中心也正在运作成立土地发展公司。在市场经济条件下，尤其是加入 WT0后，企业间强调平等，土地储备机构如果以公司的形式出现，同其它市场主体有何区别 也就是说其市场定位还有待于从法律上予以解决。
三、土地储备机构民事行为能力分析
目前，各地成立的土地储备机构在名义上都是独立法人，但其能够独立支配的财产是有限的，也就是说，土地储备机构作为一个民事主体其民事行为能力是有限的，比如：厦门市土地开发总公司土地储备所需资金全部由财政提供，土地招标、拍卖后的价款直接进入财政专户，其本身不存在营利问题，财政根据公司每年完成任务的情况拨付一定的管理费，公司只就其收取的管理费部分具有独立支配权，并以此作为其营业收入，缴纳营业税。在这里如果以土地开发总公司的名义贷款，其偿还能力用什么来保障 能否用财政资金部分来偿债 这一系列问题从法律上来说都是有疑问的。这就是说，当前的土地储备中心作为一个民事主体存在时，是否具有偿还能力，即由其储备的土地是否就是它的财产，是否可以有权处分 从前面分析可看出，当前土地储备中心大多是由政府全额拨款的事业单位，即使以“公司”的名义出现，其实质也不是真正意义上的公司，从其职能上来看也只能是政府的一个代理机构，按照政府的授权在进行运作。如果以其储备的土地使用权抵押贷款，就等于储备中心有权处置土地使用权，这从当前的有关规定来看是没有法律依据的。这就是说，如果是土地储备中心代表政府抵押贷款，那么，贷款的主体就应是政府而不是储备中心，如果是储备中心，那么它就应是具有独立民事行为能力并可有权处理抵押物，否则就缺乏法律依据。因此，在这种情况下，一旦产生法律纠纷，对贷款银行将产生相当不利的后果。
四、土地储备机构贷款抵押中的法律问题
当前土地储备机构向商业银行贷款的担保主要采用保证和土地使用权抵押两种方式。从当前实际操作来看，这两种方式都存在一定的问题。
1、保证。当前相当一部分土地储备机构从银行贷款时，先由政府财政部门或其它相关部门同银行进行协商，并向银行出具一个“承诺书”之类的文件，保证以后还款，银行考虑到政府的信用，也就为其办理了贷款，其实，从《担保法》及相关法律法规的规定来看，政府及以公益为目的的事业单位是不能作为保证人的，也就是说，这些类似“保证”的承诺在法律上是没有效力的，单凭政府信用进行放款，在市场经济条件下是不规范的。
2、抵押。土地储备机构抵押贷款中，抵押物的性质 (也就是说，作为抵押物的土地使用权到底是一种什么性质的土地使用权)，目前在法律上还无定论，按照我国《土地管理法》、《房地产管理法》、《担保法》等相关法律法规规定，我国土地使用权根据其取得方式分为：出让土地使用权、出租土地使用权和划拨土地使用权，可以设定抵押权的土地使用权有出让土地使用权、经批准的划拨土地使用权。土地储备机构代表政府将土地通过征用、征购、收回等方式储备后，宗地上设定的原土地使用权被注销，在其被重新出让、划拨及出租前，应该说储备地块上的土地使用权处于虚置状态，因为只有经过法定程序以出让、出租及划拨等方式才能在国有土地上设置土地使用权。从前面分析我们看出土地储备中心只是代行部分政府职权的代理机构，它并不是实质意义上的土地使用者，因而对其储备的土地也就谈不上拥有使用权。
从另一个角度来讲，国家作为土地的所有者拥有建立在土地所有权之上的完整的使用权，那么，土地储备机构作为地方政府的部分职能代理机构在抵押贷款中可否理解为它代表国家来行使土地使用权呢 答案同样是否定的，因为当前国家对国有土地的管理主要是通过对国有土地使用权设定、处置等环节来实现，而国有土地使用权的设定、处置是规划、土地管理、计划等政府职能部门的法定职权，是通过《土地管理法》、《城市规划法》等相关法律来确定的，目前还未有一个法律甚至一个法规来对土地储备机构授权，从职权法定原则上来说，土地储备机构代国家行使土地使用权还没有法律依据。
在实际操作中，有地方土地储备机构将收购、收回的土地先过户到自己名下，办理一个以土地收购储备中心为使用者的土地使用权证，然后再到银行按地块办理抵押，有的直接把规划红线图拿到银行进行“质押”。当前这类土地证的填写也五花八门：在“用途”一栏有填“商业”、“工业”的，也有填“居住”的；在“取得方式”一栏，大多填“划拨”，也有填“出让”；在“期限”一栏中一般填“长期”等等，从严格意义上来说，这些都是不规范的。
从理论上讲，土地储备后将由政府根据实际需要重新进行处置，设定土地使用权，有的土地将用作公路、绿地等公用地，而通过划拨方式供出；有的将改变原来的用途，可能是工业用地改为商业用地，也可能是商业用地改为住宅用地。因此。按具体地块办理抵押贷款时，抵押地块在处置时，由于未来用途、建筑密度、容积率等规划指标与其收购前将有巨大差别，而且加上一些不确定因素的存在，有的地块抵押价值将大大降低，甚至降为零。可见，土地收购储备机构以收购具体地块抵押时，其土地使用的性质和价值都是模糊的。
五、土地收购储备金融风险及相关问题分析
土地储备工作的开展离不开巨额资金的支持，为此，各地政府纷纷与当地商业银行建立密切的联系，地方的一些人民银行及商业银行或支行的行长也成了土地储备管理委员会的委员，由于土地收购储备中心是经政府批准成立的，并且有大量土地这一稳定而可靠的抵押物，因而各商业银行也认为：土地储备机构是政府的特殊单位，不同于一般企业，有政府的强有力支持，具有相对稳定性，金融风险相对较低。因而各家争相来分食这块“蛋糕”，有的不惜低于规定利率标准提供巨额贷款。
当前全国各地收购储备中心在资金筹措上大部分依赖银行贷款，而且银行贷款所占比例相当高，在土地收购储备搞得比较早而且比较普遍的浙江省，目前土地收购储备资金112个亿，其中有100个亿是银行贷款，占总量的89％；在西部有的省份，土地储备中心的贷款比例达100％。过高的贷款比例在实践中带来了两个弊端；
1、增加了银行的风险。按照商业惯例，银行放款比例不应高于项目投资的70％，但是当前土地储备中心的贷款比例基本达80％以上。这样，在遇到经济形势或国家有关政策发生大的变化，土地市场不活跃时，银行将难免陷入被动，因为一旦储备的土地供不出去，土地储备机构无法还款，即使有大量土地在银行作了、抵押，那么银行也无能为力。因为整个土地市场是一体的，政府的地都供不出去，银行抵押的土地也就难以处置，20世纪90年代初，在海南、北海等地发生的房地产热就是明证，至今这些地区土地市场还不活跃，己供出去的地都大量“趴”在那里，也就谈不上政府继续向市场供地的问题。
2、加重了土地储备中心的负担。过高的贷款比例给土地储备中心也带来了沉重的利息负担，比如杭州市土地储备中心目前贷款额为16亿；每天的利息就是一辆奥迪车，福州市目前贷款额是8个亿，去年利息是 3500万元。同时，过分依赖银行贷款还会有以下弊端：银行贷款的期限与储备土地的运营周期不配套，银行贷款周期短，一般为半年到一年，而储备土地的运营周期一般为2到5年；银行贷款金额小，难以满足土地收购、旧城改造大量资金投入的需要；银行贷款来源不够：稳定，受金融政策和经济环境的影响较大。
六、土地收购储备与政府土地市场调控分析
土地收购储备要实现政府调控土地市场的目标，须有两个重要前提：
一是土地收购储备的决策者和执行者有一定的全局观念和长远意识。由于政府手中有土地所有权和规划权这两个影响土地价值的决定性因素，因此，在土地收购储备中就需要处理好以下两个关系：巨额经济效益与社会效益之间、长远利益与短期利益之间孰轻孰重 但由于当前某些地区对干部“任期”内政绩考核的片面性，导致相当一部分决策者为追求任期内有所谓“政绩”，大搞一些急功近利的工程。这样，在短期内获得最大收益成为相当一部分地区土地收购储备中心运作的目标。这显然与政府设立土地储备中心的目的相违背，如果土地储备机构改变了其“非营利”性质，将受到社会公众及中央政府的一致反对，其发展前景将受到影响，甚至危及其存在价值。
二是土地储备机构要有一定的实力，即能有足够的储备土地来平抑市场上的土地价格，这样，作为政府经营城市的代理部门必定有大笔的资金进账。但从上面的分析来看，当前土地储备机构在扩大资金规模上是存在法律上和制度上的障碍的。单一的融资渠道，使得不少地方土地储备机构为偿还贷款，要么短期内过量向市场供地，要么只收购潜在价值较高的地块，严重影响了这一机构应有职能的发挥。
可见，要使土地储备机构真正起到调控土地市场的作用，我们还有很长的路要走。
