吴氏兄妹与国土局行政审批及开发商的纠纷
安化县县城东坪镇民兴街居民吴义文、吴剑、吴静、吴杰、吴湘君、吴伏春、吴建军七兄妹（下称吴氏兄妹）反映国土局在办理湖南省安化县荣达房地产开发有限责任公司（以下简称荣达公司）建房手续时国土局未经同意将其土地转让给荣达公司。现将有关情况介绍如下：
一、基本事实经过
2003年，位处县城中心城区民兴街的濒临破产企业县印刷厂提出改建房屋的申请。同年7月，由县政府办牵头组织相关单位召开办公会议，会议上对相关税费的收取和办理程序作了相应的明确规定。
2004年9月，县印刷厂与荣达公司签订《房地产共同开发合同》，采取由县印刷厂出地，荣达公司投资开发房屋，双方按约定分配房屋产权的方式进行房地产开发。由于吴氏兄妹的宅基地与县印刷厂相邻并且连成一个规则的形状，为了提升土地的利用效率，在多次协商的基础上，吴氏兄妹于2004年10月28日出具了《委托书》（见附件1）委托荣达公司办理旧房改建手续。之后，荣达公司作为呈报人，把县印刷厂地基和吴氏兄妹宅基地作为一宗地申请办理建房相关手续。2004年11月、12月，县建设部门分别为荣达公司办理了该处土地的平面规划批复和建设用地规划许可证。
根据2003年7月县政府办会议纪要“先入国土部门的笼子，确保按照8月1日前的标准执行，将所有资料都要入窗口，不齐全也要先入窗口”的决定，国土局于2004年底在荣达公司提交的资料并不齐全的情况下受理了其用地申请。随后国土局按照规划许可的面积1450平方米进行了会审和集体研究，明确了荣达公司应缴款数额，承办股室留下了当年转、出让用地审批格式文书编号。由于县印刷厂厂区内有县房产局的直管公房，并且与吴氏兄妹历史以来存在土地权属纠纷等因素，县印刷厂地基和吴氏兄妹宅基地一直没有颁发土地证书。办理该处土地的国土审批手续需要提供土地证书。因此，该手续一直未能通过审签。
2005年3月，经过双方进一步磋商，县印刷厂和吴氏兄妹之间的土地权属纠纷调解成功，两家重新划分了土地权属界线，随后分别领取了土地证书。在纠纷调解成功基础上，荣达公司和吴氏兄妹签订了《共同建房协议书》（见附件3），采取由吴氏兄妹出地，荣达公司投资开发房屋，双方按约定分配房屋产权的方式进行房地产开发。2005年8月，在县政府办的牵头协调下，该处房产局与县印刷厂、荣达公司和县印刷厂的麻纱均已成功调处。2005年8月9日，荣达公司出具报告要求完善国土审批手续，后因缴费不及时，该处土地的审批手续一直到2005年12月27日才由分管领导审签。但是国土局承办股室在审签后没有按照领导审签日期重新填写审批文书，仍沿用了原预留的已编号格式文书（见附件2）。
吴氏兄妹后因修建的房屋层高、层数、布局等合同履行问题与荣达公司产生矛盾，双方多次协商不果。2006年12月26日吴氏兄妹向国土局反映情况，要求暂停为荣达公司颁发证书，随后又书面提出“国土局未经其同意将土地转让给荣达公司”，要求撤销已办理的转出让手续。
二、调处工作过程
吴氏兄妹提出撤销手续的要求后，国土认真反思了自己的工作。由于没有按照领导审签日期重新填写审批文书，仍沿用了原来已编号的格式文书，造成了文书表面形式上“国土局未经吴氏兄妹同意将土地转让给荣达公司”的现象，整个审批程序存在瑕疵。鉴于上述情况，国土局多次与吴氏兄妹和荣达公司协调磋商，力求解决他们之间的矛盾分歧，补正审批程序的瑕疵。但由于双方分歧过大，国土局多位领导出面协调均无法使其达成一致。在做工作过程中，国土局发现由于双方存在较大利益冲突，如果采用撤销原审批文件重新填写格式文书的方式补正瑕疵的话，在没有达到其目的之前，吴氏兄妹不可能在新的格式文书上签字。于是，国土局在2007年5月22日，邀集县人民政府法制办、县人民法院行政庭、专业律师从各个不同角度研究商讨此事。与会单位均认为：鉴于该地房屋现已建成竣工，82套房屋、门面基本销售配置到位的情况，要采用撤销原审批文件重新填写格式文书的方式补正瑕疵存在吴氏兄妹不签字的风险，势必会使审批手续的重新办理卡壳，造成几十户购房者无法顺利取得土地产权证书，从而引发大量的经济合同纠纷，造成大量的民事诉讼、行政诉讼，势必破坏社会的基本诚信，危及社会的稳定大局。国土局在多次例会研究后，明确告知吴氏兄妹和荣达公司通过司法途径维护自身权益，所造成的损失由相关责任方依法承担。
三、意见和建议
1、吴氏兄妹和荣达公司签订的《共同建房协议书》所表达的本质意思是转让土地。根据湘国土测绘字[1994]第10号文件《湖南省高级人民法院、湖南省国土测绘管理局印发〈关于查处城镇土地违法行为几个具体问题的意见〉的通知》的解释，他们的行为属于该文件界定的第七种以其他形式转让土地的行为：“原宅基地使用者由他人出资改建、新建房屋，从中牟利或获取房屋产权的”。并且吴氏兄妹和荣达公司之间的是典型的“双包代建” 关系，符合国家税务总局国税函[1998]829号文件中关于“双包代建”的界定：“居民通过与房屋开发商签定合同，由开发商承办规划许可证、准建证、土地使用证等手续，并由委托方按地价与房价之和向开发商付款的方式取得房屋所有权，实质上是一种以预付款方式购买商品房的行为”。
因此，国土局认为此宗土地上原有权利人吴氏兄妹同意将土地使用权转让给荣达公司的意思表达是清晰明确的，国土局的行政审批行为虽然程序上存在瑕疵，但在实质上涉及转让双方的利益时是与其意思表达相一致的。国土局审批中不存在未经吴氏兄妹同意就将土地转让给荣达公司的行为。实际上，吴氏兄妹的原有房屋是在2005年3月21日（即签订《共同建房协议书》的第二天）开始拆除的，由此可见，此时双方已经开始履行合同，不存在强转强占强拆的行为。
2、鉴于吴氏兄妹和荣达公司的行为属于土地转让行为、以预付款方式购买商品房的行为，他们之间的矛盾分歧应属民事法律关系调整的范畴，建议双方采取法律途径解决争端。
3、由于该宗土地上房屋现已竣工，土地上房屋所有者是土地的共同使用者，每个权利个体只存在分摊土地权利，不拥有独自使用的土地权利，并且整栋房屋连成一个不可分割的整体，采用撤销原审批文件的方式补正审批行为存在的瑕疵是不适宜的。国土局将继续在征询相关各方意见的基础上寻找补正原审批程序中存在的瑕疵的途径。
2007年8月9日
续：2007年8月，经过县法制办、国土局的协调，由荣达公司对吴家作出补偿，该纠纷方尘埃落定。但由此引发的思考却远远超出了事件本身，行政审批的程序性、严肃性一定要把握好，否则引火烧身。
