Urban Land Consolidation and Development of Taiwan Area
Tan Jun
Abstract：In the recent decades Taiwan area has encountered the pressure of rapid urban population growth due to urbanization and the economic boom,which have made a drastic change to the size of the city and its appearance.The municipal government has,based on the plan,actively carried out an integrated urban land improvement project called Urban Land Consolidation since 1958,by which the irregularly shaped and uneconomically used small land parcels before consolidation have been put into rectangular shape and accessible to roads for optimal use and building purposes,through readjustment of original boundaries by way of integration,exchange,and subdivision of the parcels.This urban land consolidation program was accomplished without any financial assistance from the government and that could provide public facilities and effectively improve the quality of the urban environment and attract the people to the various activities in the reasonably allocated industries.
Keyword：land development,urban land consolidation,urban planning
提要 台湾地区近几十年来受经济发展和城市化人口增加的冲击，城市环境发生巨大变化。自1958年开始，台湾地区有计划地推行综合城市土地开发措施——市地重划，将一定范围内不符合经济使用的城市土地重新规划调整，使之在无需政府财政支出的情况下完成了各项公共设施的建设，有效地改善了城市环境及产业布局。
关键词 土地开发 市地重划 城市规划
台湾地区近30年经济发展迅速，城市化水平快速提高，伴随而来的是人口膨胀、不动产价格高涨、居民生活环境恶化等社会问题，解决问题的根本出路是落实城市规划和城市土地开发。土地开发中的土地问题，台湾地区主要采取区段征收和市地重划两种方式，区段征收是依据城市发展需要，将某地区私有土地全部征收为公有，连同原公有土地统一重新规划、整理后，再统筹分配与使用，采用区段征收进行城市土地开发，首先必须筹措巨额征地资金，再通过立法程序，才能进行。市地重划是改造旧市区和开发新市区的有效措施，它无须筹措巨款征收土地，而是根据城市开发需要，发动某一地区的土地所有权人，先交出土地，让市地重划机构，使用科学的规划方法，把该地区杂乱的地形、地界和零散不能经济利用的土地，依法加以重新整理，并配合基础设施建设，使每宗土地大小适宜、形状方整，然后在保留公共设施用地的前提下，将重划土地合理地分配给原土地所有权人，由他们依照城市规划自行建筑房屋或作其他使用。由于土地经过重划整理，公共设施依城市规划安排建设，整个地区土地使用合理，从而构成一个公共与私人建筑秩序井然、道路纵横、环境优美，生活便利的新市区。
1 市地重划的法律依据及程序
台湾地区在日时期曾展开过市地重划工作，后因二战而停顿。光复后，高雄市于1958年又重开市地重划，获得很好效益，引起全岛各地关注，陆续效仿举办。1979年台湾公布了《都市土地重划实施办法》和《奖励都市土地所有权人办理重划办法》，这是总结以往的经验而拟订出来的。举办市地重划有两种方式：一是由市地重划机构组织某一地区的土地所有权人，联合开办市地重划；二是由某地区的土地所有权人自行联合开办该地区市地重划。但不论是采取何种方式，实际主持施工的还是公办的市地重划机构。
市地重划内容复杂、费用巨大、涉及众多产权人切身利益，稍有疏忽，可能产生不良后果，因此作业之前，必须作深入细致的调查研究，拟订作业程序，循序渐进，才能圆满完成任务。
根据台湾地区多年的经验，市地重划的程序分为以下几个步骤：
1.1 选定重划地区
选定重划地区是实施市地重划的第一步，选定重划地区的条件大致为：①在城市规划范围内；②城市郊区地上建筑物较稀少，但已有城市化发展迹象；③对外交通便利。
1.2 拟订重划计划书
重划区选定后，主管机关拟订重划计划书报请上级机关核定。重划计划书应载明以下事项：①重划地区及其范围；②法律根据；③举办原因及预期效益；④重划区地籍记录，附所有权人名单；⑤区内原有道路、沟渠、河川用地情况；⑥预计费用及财务计划；⑦预定工作进度；⑧重划区地籍图及细部计划对照图；⑨重划后土地使用分区图、主要道路及公共设施配置图。
市地重划是为城市发展准备各种用地，各种用地的面积和位置的配置应与城市规划密切配合。因此《都市土地重划实施办法》规定，选定的重划地区，尚未发布城市规划或其规划需要变更的，应于拟定规划或变更规划后，再办理市地重划。
1.3 公告市地重划计划
计划经核准后，应公告并通知土地权利人，必要时邀请各土地所有权人座谈，阐明重划要旨。公告期间，该地区土地所有权人半数以上(这半数人在该地区所有土地面积超过半数)如有异议，可书面提出，主管机关进行调处，参考反对意见修订重划计划书，重新报请核定，依核定结果公告实施，土地所有权人不得再有异议。
1.4 调查测量、规划设计
调查项目包含土地权利关系、地目、土地改良物、道路、公共设施、居民情况等等。
测量分土地测量与工程测量两种，前者包括三角测量、图根测量、范围边界及公共用地边界分割测量、户地及地上物现况测量、绘图、计算面积等；后者包括边界及道路中心桩位测量、放样测量、纵横断面测量等等。
规划设计主要是道路、沟渠、管线、桥梁及其他公共设施的规划设计，还包括施工期间临时性措施的安排等。
1.5 查估地价与分配土地
举办重划，须进行土地分配设计、计算分配面积、清偿费用、设定抵费地、规定重划后之单位地价作业，这些作业都需要以重划前后的地价为主要依据，因此查估地价工作十分重要。
土地所有权人的负担分为公共设施用地负担和工程费用负担两种，前者又分为一般负担和临街特别负担，后者则包括工程费用、重划费用及贷款利息负担。负担多少关系各人的切身利益，由于重划前所有权人的土地面积大小不一，位置不同，价值各异，所以计算各人负担的工作十分繁琐，一般以土地价值为标准，参考宗地大小来确定。
分配土地须根据重划前后土地位置、形状、面积、权利、地价及公共设施用地、费用等资料，计算各个权利人可分配土地多少，再依城市规划及有关资料，拟定各人应分配之土地的位置、形状和面积，并制成土地分配图，该工作也十分复杂，必须做到人人满意。
1.6 基础设施建设
重划区的工程，有道路、桥梁、广场、公园、沟渠、水路等项的新设或变更，还有上下水道、煤气管道、铁路、电讯、电缆、铁塔、工业用水管之铺设及土地整理等。这些工程涉及众多单位，故必须动员各方齐心协力去做，才能做好。
1.7 地籍整理
土地经过重划后，原来的地籍已面目全非，不仅权利改变，土地标示、所有权与他项权利标的、土地形状均发生了变化，见(图1)所示。整理的主要内容为①标测道路中心桩实地埋设界标；②办理地籍测量；③更正原有地籍图；④协调他项权利，预告登记、查封及异议登记变更事宜并造册；⑤办理重划土地权利变更登记及所有权以外登记之转载变更登记；⑥换发土地所有权证书；⑦编制重划后的地价册，通知税捐机关照册征税。
图1 1.8 土地分配及清偿
地籍测量后，主办重划机关要以书面通知土地所有权人按期到场，实地指界交接土地。重划后的土地分配，虽然要求尽量符合重划前的条件，但要前后完全一致是不可能的，各宗土地受益程度也会有差异，要使各方都感到满意，只有以清偿方式来作补救。
1.9 财务结算
主要是将抵费地订定底价公开标售，或按底价出售作为居民住宅用地。此项底价不得低于各宗土地重划后的评定地价。抵费地出售后，所得价款优先抵付重划负担总费用，如有盈余时，半数拨给平均地权基金，半数作为增添该重划区公共设施用费。
2 市地重划概况
台湾地区已完成市地重划超过万公顷，经重划后提供的建筑用地面积约占重划面积的66%；无偿取得的公共设施用地约占重划面积的34%。从地区差异看，大城市经重划后提供的建筑用地所占比例小于其他市县，如台北市为59.2%、高雄市为63.6%，相对应无偿取得的公共设施用地所占比例较大，符合大城市土地开发的要求。另外，由土地所有权人自办的市地重划约占重划总面积的8%，重划后提供的建筑用地面积约占70%，公共设施用地面积约占30%，可见自办市地重划能得到较多的建筑用地。自办市地重划主要在非大城市开展，在大城市公办市地重划占绝对主导地位。
3 市地重划效益分析
3.1 政府角度
3.1.1 可以无偿获得大量公共设施用地，基础设施费用也由参加重划的业主部分分担，因此可为城市财政节省巨额支出。
据统计，高雄市完成头28个重划区建设，一共取得公共设施用地468hm2，若照公布的地价现值计算，其土地价值266亿元，这28个重划区的基础设施费支出为30亿元，两项支出合计近300亿元左右。
3.1.2 采用重划方式进行城市规划建设，能改善土地利用结构，促进城市面貌更新。
土地经过重划整理，把畸零、碎割、形状千奇百怪的户地，改造成整齐方正便于使用的户地。市地经过重划另一优点就是临道路的街区大增(90%以上)，户地整齐方正，街区临路，在此基础上依照城市计划进行房屋建筑，建筑物布局合理，使城市面貌大为改观。
3.1.3 政府从市地重划中能得到一批抵费地，政府把抵费地出售所得利润可用以增建重划区内的公共设施。
3.2 土地所有权人
参加市地重划者所提供的重划成本为公共设施用地和用以抵所应负担的重划费用的抵费地。据资料统计，在大城市重划后获取的公共设施用地中，原公共设施用地约占1/3，由土地所有权人负担提供的用地约占2/3，加上抵费地，参加重划的土地所有权人所负担的用地大约占提供重划面积的35%。换言之，参加重划的人于重划前，提供100m2的土地，重划后能得到65m2的建筑土地，把这种重划成本转入地价计算，则重划后的地价应为重划前的1.54倍，据台北市和高雄市多年地价变动情况统计，重划后平均地价为重划前的1.81倍和2.65倍。
参加重划的人受益多少，取决地价变动的幅度，地价变动的幅度又取决于城市经济发展情况、重划区域位置及房屋市价变化情况等等。此外，市地经过重划后，建设加快，交通方便，绿地面积增加，文化娱乐设施齐备，个人因此而获得的福利是难以用金钱计算的。
4 市地重划的经验
台湾地区从事市地重划已40余年，有许多经验值得借鉴。
4.1 重划区选择原则
重划区选择不当，结果就不会好，例如，重划区太偏僻或靠近工厂，就不适于居住，即使这个开发区拥有大量建筑用地，也不能把居民或企业集中进来，结果浪费了土地资源和公共设施。因此，为了开展市地重划，市政府应按照下列原则去考察和选择重划区：①选择公共设施较完备，环境条件较优的地区，例如，接近有大公共设施或有重要建设的地区；②选择接近城市化水平较高和人口增长较快的地区；③选择没有建筑物或建筑物很少的地区，以节省建筑物拆迁费用；④选择交通方便的大城市的郊区，这样一个地区能减轻大城市人口压力，由于交通方便它将吸引更多的人口或企业到区内来。
4.2 发展容量和规模
在有限条件下，城市人口和企业的增长常按一定比例，而所需住宅容量和企业用地也限于一定水平。如果城市开发超过建筑物所需土地容量，则不但出售抵费地以偿还重划费用有困难，而且会有土地荒废的危险。台湾高雄是一座经历过快速发展的城市，多年来它的发展能适应社会需要，发展容量和规模的确定功不可抹，为了防止过量开发以致影响重划后的效益，市政府因此分析住宅用地和商业用地的供需状况，从而估定每年往宅用地总需求的增加量为16500m2，商业用地大约为2100m2，两者之和为18600m2，经过计算后得出的结论：要使每年的供需平衡，则最合适的开发面积为133hm2；此外，分析以前各期市地重划的费用和效益，效益最高的重划面积是60～70hm2。据此，他们得出结论，就高雄市而论，每年以开发两处为宜，每处的规模大约在66hm2左右。
4.3 促进土地获得最佳利用
政府不仅应注意重划地的分配，也应该重视重划后的开发，使区内土地得到充分利用，重划区建筑开发应当有一个连续的和始终一贯的制度，包括公共设施的建设和建筑物使用时间的限制及容积的控制。
5 问题探讨
市地重划对台湾城市建设起到了积极推动作用，但也存在一些缺陷。
5.1 市地重划与城市规划的配合
市地重划必须与土地开发同时进行，而土地开发要依据城市规划，因此市地重划与城市规划的关系非常密切。在台湾地区，市地重划是由地政机关主办，而城市规划是由工务或建设单位负责，两单位之间并不能密切联系，常有脱节现象发生。如有些市地重划区依城市规划所划定街坊相当大，而市地重划必须依城市规划，将原土地所有人之土地加以重新整理，并扣除各种负担后分配给原土地所有人，结果由于原所有人本来之面积不大，扣除各种负担后，面积更为细小，而以此细小土地要在大街坊中进行分配，就会出现许多临街宽度狭小而纵深很长之细长宗地，难以促进土地利用，从而影响市地重划的效益。(图2)
5.2 抵费地分散问题
根据市地重划的有关规定，在办理重划时，将抵费地分别留在各个街坊内，造成抵费地分散，如(图3)，这有碍抵费地的统筹运用，尤其难以抵费地来规划兴建居民住宅或其他公共设施。所以，对于土地分配以原有位次为原则，抵费地以受益土地所有权人重划区内之未建筑土地作价交由县市政府处理出售的规定，值得商榷。
5.3 重划负担问题
重划区内的公共设施用地除原有公共设施用地外，不足部分由参加重划的土地所有权人按受益比例共同负担。但是，通过重划区的主干道路并非全是重划区居民在使用，其用地及建设费用全部由重划区居民负担显然不合理；另外，政府有义务在各地兴建学校等其他公共设施，其用地应该是政府提供，而要求重划区居民自行提供，则与其他地区的居民比较显然不公平；还有，有些公共设施用地，本来应由政府编列预算，配合重划加以征收，但由于地方政府财力有限，往往缺乏资金来征收重划区内未列为共同负担的公共设施用地，而是将此等土地仍然分配给原所有人，变成公共设施保留地，造成业主参加重划后土地却不能建筑使用的不公平现象。比较好的做法是，在重划前先征收一些土地，然后参与重划，再将非共同负担的公共设施用地分配给地方政府使用。
5.4 土地利用问题
重划后大部分土地分配给原土地所有人，政府所能掌握的土地较少，使得政府难以从事有规划的城市建设；另外，由于社会制度的不同，土地所有人对所有的土地不尽快或有效利用，政府也无可奈何。台湾有不少重划区，数年后未利用的情形比较普遍，不仅浪费重划资金，也浪费土地资源，更使城市众多问题迟迟得不到解决。
此外，重划后土地所有人从事建筑利用时，也有不少人缺乏整体景观意识，所以重划区形成的街景有的仍然显得零乱庸俗，如此将大为降低重划效益，故如何加强重划后的城市土地利用，是应该解决的一个问题。
参考文献
①李鸿毅，土地政策论。台北，中国地政研究所，1996
②陈奉瑶，台湾地区市地重划地价查估研究。九江，土地资源永续利用与土地使用管制。1998
③高雄市地政处，高雄市市地重划简介。高雄，1999
作者简介：谭峻，中国人民大学工商管理学院副教授，在职博士生
