我国土地复垦概况及发展趋势与对策

国土资源部耕地保护司 潘明才

提 要： 回顾我国土地复垦工作，展望今后的发展趋势，并提出今后加大土地复垦力度的主要措施。

关键词：土地复垦 发展趋势 措施
土地复垦在我国始于20世纪50年代末、60年代初，是人们通过采取工程措施或生物措施，将各种人为和自然灾害因素造成破坏废弃的各类土地，使其重新恢复到所期望可供利用状态，并加以利用的一种活动。土地复垦已成为土地开发利用活动的重要组成部分，是贯彻落实“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”基本国策，实现土地资源可持续利用，促进国民经济和社会协调发展的一项重要措施。
一、我国土地复垦工作回顾
多年来，在中央和地方各级政府的领导下，土地复垦已取得一定成效。全国已累计复垦利用各类废弃土地约1500万亩左右，占废弃土地总量的8%左右；其中复垦利用工矿废弃土地约600多万亩，约占工矿废弃土地总量的10%；复垦利用其他废弃土地900万亩左右，占该类废弃土地总量的6%左右。复垦后的土地70%作为耕地或其他农用地，30%作为非农业建设用地或其他用途。通过土地复垦，增加了耕地面积，缓解了人地矛盾，改善了生态环境，实现了土地资源可持续利用，促进了国民经济和社会协调发展。特别令人欣慰的是，由于各级政府的高度重视和广大土地复垦者的长期不懈的努力，我国土地复垦的基础成就和基础工作，得到了加强，为下一步开展大规模的土地复垦活动创造了良好条件。主要表现在：
1?土地复垦法律、法规和有关技术标准不断健全和完善
1988年国务院正式颁布实施了《土地复垦规定》。从此，土地复垦工作纳入法制管理轨道。继《土地复垦规定》颁布实施后，在修订的《土地管理法》、《矿产资源法》、《环境保护法》和制定的《煤炭法》、《铁路法》等法律中都有土地复垦方面的规定。全国25个省级人民政府制定了《土地复垦规定实施办法》，许多市、县结合本地实际情况也制定了《土地复垦管理办法》。原国家土地管理局根据行业情况和特点，制定了《黄金生产砂金企业土地复垦规定》。
2?土地复垦的有关政策逐渐配套
一是制定了“谁复垦，谁受益”和减免有关农业税等优惠鼓励土地复垦的政策。二是初步建立了土地复垦资金渠道。1997年，国家作出明确规定，生产或建设过程中破坏的土地，其复垦所需资金列入生产成本或建设项目总投资。有些地方借鉴国外的做法，建立并施行了土地复垦保证金制度。
3?在全国建立了一批各种不同类型的土地复垦试点和示范区
从1989年起，先后在全国建立了包括煤炭、冶金、化工、石油、有色金属、黄金等矿山开采；燃煤发电、烧制砖瓦；兴修水利、修建公路、铁路；农村旧宅基地、废弃坑、塘等20多个不同类型的土地复垦试点，从1995年起，在全国建立了每年由中央财政投资为引导、地方财政配套、农村集体投入为主体的22个综合治理、综合利用、发展生态农业的土地复垦示范区(点)，复垦土地面积达12多万亩。到1999年中央财政和地方财政已分别投资5500多万元。这些试点或示范区不仅复垦利用了大量土地，更重要的是为全国土地复垦工作，在法规、政策、技术、资金筹措、规范化管理、复垦后土地的利用等方面摸索并提供了经验。
4?土地复垦技术研究、学术交流也有了发展
一是制定并颁布了《土地复垦标准》，冶金行业颁布了《土地复垦初步设计的内容及编写规定》、《土地复垦规划设计的内容及深度规定》。二是组织编写了土地复垦教材，在一些高等院校开设了土地复垦专业或举办土地复垦培训班，培训了一批土地复垦骨干。三是有一批科研成果和规划设计项目得到推广应用。如煤矿塌陷土地复垦综合治理规划设计、几种不同复垦技术、复垦利用模式；黄金行业砂金开采、有色金属铝土矿开采及煤炭、冶金、建材等露天矿的剥离—采矿—复垦一体化工艺设计等一批科研、技术成果达到了国内先进水平，还填补了我国土地复垦技术的空白。四是积极开展国内、国际土地复垦学术交流和技术合作。1995年参加了在美国举办的第四次国际土地复垦学术会。现已与美国、澳大利亚、加拿大、波兰、芬兰、巴西、俄罗斯、英国等国家建立了联系，并开展了参观考察等交流活动。1994年我国与澳大利亚开展了尾矿库土地复垦技术合作。
5?明确了土地复垦管理体制
根据有关法律规定，国土资源部负责统一管理、监督检查全国的土地复垦工作，地方各级人民政府土地行政主管部门负责本行政区域的土地复垦管理工作，有关行业部门按照各自的职责各负其责。有的地方还专门成立了土地复垦队或土地复垦公司，具体从事土地复垦各项业务工作。
我国的土地复垦工作虽然有了很大进展，但由于起步晚，土地待复垦资源面积大，复垦任务还很重；发展速度与世界其他国家相比，还有一定差距，复垦率和复垦标准还较低；土地复垦法律、法规及政策还有待进一步完善；土地复垦科学技术研究和推广应用还应进一步加强。
二、我国土地复垦发展趋势
随着社会主义市场经济的不断发展，人们对土地开发利用和生态环境的建设愈发重视，土地复垦必然呈现出蓬勃发展的态势，在土地资源可持续利用、缓解人地矛盾、实现耕地总量动态平衡、改善生态环境以及维护社会安定等方面，具有极其重要的地位和作用。
1?土地复垦是实现耕地总量动态平衡目标、缓解人地矛盾的重要途径
人口多，耕地资源相对不足是中国的基本国情，要保护足够的粮食生产需要，解决人们吃饭，必须在一定时期内保证全国耕地总量动态平衡。随着现代化建设步伐的加快，必然占用一定数量的耕地，因此必须加大土地开发整理工作的力度。从实现土地资源可持续利用和生态环境建设的要求出发，必须将土地复垦作为补充耕地的重要途径。目前全国有各类破坏废弃的土地2亿亩左右，其中，矿产资源的开发造成塌陷、挖损、压占破坏废弃的土地6000万亩左右；兴修水利、铁路、公路等挖损、压占4000万亩；城镇、农村建设、生活等活动造成的废弃旧建筑物、废弃坑塘、垃圾、土葬等挖废、压占的土地约1亿亩。
通过复垦综合整治，约有1亿亩左右可复垦成耕地；6000万亩左右可复垦成林、果、草、水产养殖等其他农用地；2000万亩左右可复垦为非农业建设用地。在复垦恢复的耕地中，全国人均可增加耕地面积0.08亩，年亩产粮食按400公斤计算，每年可增加粮食400亿公斤；6000万亩其他农用地，每年产值按500元计算，年增加产值300亿元，如果用于植树、种草，全国人均可增加植被面积33平方米左右，将大大改善各地的生态环境；2000万亩非农业建设用地，按每年建设占用耕地300万亩计算，可满足我国近7年非农业建设不占用耕地，这将大大缓解部分地区的人地矛盾。
2?土地复垦是改善土地资源被破坏地区生态环境的必然选择
工矿企业大量占用农田，破坏土地，带来了许多生态环境问题。在一些矿区，生态环境恶化，土地荒芜，房屋倒塌，路桥断裂，洼地积水，呈现一片荒衰景象；废弃土、石、灰、渣堆积，粉尘飞扬，有的造成滑坡和泥石流，水土流失加剧；有害有毒液体和气体渗漏、溢出，使环境被污染，严重影响了人们的生活、生产和身心健康。而土地复垦则有利于改变这种状况，改善生态环境。
3?土地复垦是促进社会安定团结的重要手段
现许多工矿企业所占用和破坏的土地，有相当部分是良田沃土，矿区农民的土地日趋减少，人均耕地面积不断下降，少地无地农民增加，农业生产受到严重影响，加重了国家负担。许多工矿企业在征地、拆迁、安置等问题上同农民的矛盾日益尖锐，工农关系紧张，成为社会不安定因素。开展土地复垦不仅减轻国家负担，为当地农民重新开拓生产和生活门路，也缓和了企业与农民的矛盾，促进了安定团结。
4?开展土地复垦是减轻企业负担的有效措施
过去，对被破坏的土地，只考虑给予农民经济赔偿，或者由国家征用土地并安排矿区农民群众的生产、生活，这就增加了企业的生产成本和经济负担。开展土地复垦，企业可以利用机械设备的优势，帮助农民复垦，尽量减少征用土地和损失补偿费的支付，国家征用的土地经复垦后，企业享有使用权，可用作种植、养殖、建筑、公园绿化等，从而减轻了企业的经济负担。
由此可见，搞好土地复垦工作具有十分重要的意义，国土资源部在确定今后一个时期土地开发利用工作方针时已正式明确提出加大土地复垦力度。
三、今后加大土地复垦力度的主要措施
　 今后土地复垦工作将在各级政府的领导下，运用法律、行政、经济、技术等方面的综合手段，按照“统一管理、分工负责、密切配合、群策群力、统一规划、统筹兼顾”的原则，利用5年的时间使土地复垦工作逐步走向制度化、标准化、规范化；坚持“谁破坏，谁复垦”的原则，对今后新破坏的土地，力争做到，破坏一亩，复垦一亩，当年复垦面积与当年破坏面积持平，不欠新账，同时，加大对历史上遗留废弃土地的复垦力度，逐步偿还旧账；力争在15年内使我国的复垦率达到50%以上。其主要措施是：
1?进一步完善土地复垦的法律、法规和政策，并严格执法，强化管理
为适应市场经济发展的需要，针对土地复垦出现的新情况、新问题，一是抓紧《土地复垦规定》的修订工作。二是继续实行并完善“谁复垦，谁使用，谁受益”的优惠鼓励政策。允许业主对国家征用的被破坏的土地，自行复垦后，归业主使用，政府予以登记、确权发证，保护复垦者的合法权益；国家鼓励生产建设单位优先使用复垦后的土地用于生产或基本建设，并按有关规定给予优惠，如不支付新的征地费、减免土地使用税等。三是根据国家的有关产业政策，调整土地复垦利用方向和利用结构，改变过去突出强调复垦耕地，发展粮食生产的指导思想，把土地复垦中的经济效益、社会效益、生态效益统一起来，因地制宜确定土地复垦的标准和利用方向，特别要注重生态环境的改善。
2?编制好土地复垦规划，并得到有效实施
土地复垦必须有规划、有计划、有步骤地进行。通过土地复垦规划的编制确定土地复垦的重点、目标及规模等。首先，土地复垦要与工矿企业生产建设统一规划，合理安排，并结合生产建设逐年实施。其次，土地复垦要与当地的城镇、道路、河流及生态环境保护统一规划、综合治理。再次，土地复垦要充分利用工矿企业排放的废弃物充填塌陷、挖损的土地，既避免排放的废弃物另外压占土地，又解决塌陷、挖损区的充填物。
3?实行严格的矿山采矿权发证及建设用地审批管理制度
一是对新建矿山严格进行地质灾害危险性评估，凡对矿山地质环境将造成破坏而又无恢复治理措施的，一律不予以发采矿许可证。二是运用建设用地审批措施，对新建矿山严格审查土地复垦方案，严格把关，凡新建矿山将造成土地破坏(有复垦任务)而又无土地复垦具体措施的，一律不审批矿山生产建设用地。
4?实行提供建设用地与土地复垦挂钩和土地复垦押金或保证金制度
一是对采矿业主或其他建设单位或个人只有按要求，对在生产建设过程中破坏的土地履行了土地复垦义务，以后再申请用地时，才予以受理审批，对不履行土地复垦义务的业主，以后申请用地时，一律不提供用地。二是对采矿业主或其他生产建设单位或个人收取土地复垦押金或保证金，只有在业主完成土地复垦任务并达到要求后，才如数退回。
5?多渠道筹集土地复垦资金，加大土地复垦资金投入
一是继续巩固和实行好现有的把生产或建设过程中破坏的土地，其复垦所需资金列入生产成本或建设项目总投资。二是继续加大中央财政农业综合开发专项资金，扶持土地复垦。三是开辟新的资金渠道。主要有：可以将国有破坏废弃土地由政府投资复垦后，依法有偿出让、转让使用权或出租，其收益或按照复垦后土地的效益价值等因素，向受益者征收一部分出租承包费，继续专项用于扩大再复垦；从国家规定的耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费等中安排一定资金用于土地复垦；积极与有关部门协调和研究，争取明确从开采矿石、燃煤发电、烧制砖瓦等产品中收取土地复垦补偿资金；同时，在条件成熟的情况下，建立土地复垦专项资金或借鉴国外的做法，争取建立土地复垦基金制度，以加强国家对土地复垦方面的宏观调控能力。另外，鼓励企业和个人扩大利用外资解决土地复垦方面的资金不足问题，吸引国外资金投入到具有重大影响的土地复垦活动中。
6?加强土地复垦宣传教育
一是加强教育，提高全民土地复垦意识。二是依靠科技进步，加强土地复垦科技研究，推广科技成果。三是加强国内外的土地复垦学术交流，争取区际、国际合作，交流土地复垦技术、资金和经验。

学习，
很好的资料
刚在做这方面的项目
了解清楚历史状况，对做好土地复垦有很大的帮助，谢谢楼主提供

很好的材料，呵呵

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